《中国都市外来务工人员子女学前教育发展研究报告》发布

7月6日下午，《中国都市外来务工人员子女学前教育发展研究报告》在上海师范大学正式发布，社会各界和新闻媒体对都市外来务工人员子女的教育问题一直十分关注，热议不断。与会者来自各个单位，其中有上海市教育学会、上海市托幼协会、上海市妇联、中国福利会、上海市师资培训中心、上海市陶行知研究会、上海市陈鹤琴教育思想研究会、上海市陶行知纪念馆、上海市民办教育协会、上海市欧美同学会、徐汇区人大教科文卫工作委员会、英孚教育集团、上海教育出版社、上海托幼杂志社、上海三民文化艺术中心、天华学院儿童教育发展研究院、耀华国际教育学校、上海育星教育集团、上海育苗教育集团、上海承大网络科技公司、吉的堡教育集团等。本市部分民办和公办幼儿园及小学，其中包括接受调研的幼儿园和学校也派代表到发布会现场。我校宣传部、社科处、基础教育发展研究中心、《现代基础教育研究》编辑部、团委、校友会等有关部门的领导、专家出席了发布会。还有来自上海立信会计金融学院、上海外国语大学、上海电子信息职业技术学院、上海师范大学等高校的师生志愿者代表以及课题组的研究人员等。光明日报、中国青年报、中国教育报、文汇报、东方早报、劳动报、新民晚报、新闻晨报、上海日报、东方教育时报、青年报、上海教育、上海托幼、当代教育周刊、中国新闻网、中青在线、新华网、上海教育新闻网、海外学人、上海教育电视台等20多家媒进行采访报道。

发布会由上海师大社科处处长马英娟教授主持。课题组负责人陆建非教授介绍了研究课题的背景及研究报告的概要。上海市托幼协会秘书长、上海市教育学会副秘书长胡育，上海市陈鹤琴教育思想研究会顾问、原上海市师资培训中心副主任龚珮珮，市政协常委、市政协对外友好委员会常务副主任、上海市欧美同学会常务副会长、市妇联和中福会的老领导王禄宁，上海育星教育集团总经理、上海青浦区行知幼儿园负责人张路，上海市民办中小学协会副会长周纪平，上海市妇联家庭儿童部部长顾秀娟，上海承大网络科技服务有限公司总经理、当代教育周刊主编王健先生，上海师范大学教育学院学前教育系系主任、博士生导师李燕分别对研究报告作了点评。他们一致认为报告填补了对这一特殊群体子女学前教育研究领域的空白，研究团队坚忍不拔，求真务实，有担当、有远见、有爱心。在研究的广度、深度、信度和效度等方面具有相当高的标准，探究的视角犀利、多维，警醒。对上海、北京、重庆、广州、深圳等都市的相关幼儿园、托儿所、看护点等进行了大量的数据采样和案例调研。研究报告有很多创新之处，例如，就研究视角而言，此研究综合人口密度、经济、文化、移民流动性等多重特征来界定“都市”这一概念，并着重研究符合这些特征的部分典型都市外来务工人员子女的学前教育问题。又如，从研究范畴上看，研究人员不仅仅局限于从教育学层面来分析外来务工人员子女的教育问题，而是从社会学、心理学、管理学和文化学等多个侧面，还原都市流动儿童教育发展的真实状况，涉及社会经济、人口结构、文化生态、资源配置，甚至舆情民意等方面。点评专家特别指出，研究团队从“人”受教育必经的几个关键阶段出发，对外来务工人员子女的学前教育、义务教育和后义务教育三个阶段展开系统性研究，实属不易，而且这种研究不仅是单一的现状调查，更注重在现状数据分析基础上挖掘现象背后所蕴含的规律和机理，探寻都市外来务工人员子女教育的发展历程、发展特点和发展趋势。报告还设有特别章节，详细介绍发达国家和发展中国家在学前教育领域的成功经验和有效举措，为政府科学决策提供实证依据。同时，在附录中收集了大量珍贵的政府文件，如公告、通知、制度、规划、标准、评估、总结、统计数据等，具有较高的文献参考和研究价值。附录中的各类推荐文章，值得一读。专家们对研究报告也提出了改进的意见和建议，并对下一个课题《中国都市外来务工人员子女义务教育及后续发展研究报告》寄予厚望。

最后，副校长高建华作了总结讲话。他高度赞扬了研究团队的战略眼光，敬业精神和责任意识，并表示学校将一如既往地对这类项目予以大力支持，使我校的应用文科研究更加契合国家发展战略，为经济和社会发展做出更大的贡献。

《中国都市外来务工人员子女学前教育发展研究报告》一书由陆建非教授主编，吴念阳、刘兰英、王健、李昱辉、颜彦、李星等研究人员参与编写。课题组广泛而又深入地调查了上海、北京、重庆、广州、深圳等城市外来务工子女的学前教育状况，发放问卷访谈了300余名此类幼儿园的教师和管理者以及近2000名此类儿童的家长，调研持续整整两年。数据显示，至2015年末，上海市常住人口总数为2415.27万人，其中，户籍常住人口1433.62万人，外来常住人口981.65万人。[1]北京统计局近日公布的数据，2015年北京常住人口为2170.5万人，其中，常住外来人口822.6万人。[2]面对外来务工人员的大量涌入，尤其是在上海、北京等特大城市的城郊接合部、郊区、农村地区，外来务工人员随迁子女相对集中，且远距离打工者家庭居多。目前教育资源的存量以及分布无法适应外来人口聚居的特点，尤其是学前教育资源极度匮乏，部分地区入园入托矛盾异常突出。部分区域的学前教育呈现“低洼”或“真空”状态。

毋庸置疑，都市外来务工人员子女的教育问题成了我国城镇化发展进程中绕不过的一个坎儿，这一现象也引起了海外教育界同行、相关国际组织以及海外媒体的极大关注，如日本奈良女子大学的中山彻和刘蓬等对这一群体的教育状况做过专题研究。根据联合国儿童基金会2015年发布的一项调查显示，2010年中国城市中四分之一的孩子是流动儿童。 2013年，这一比例增加到三分之一，流动儿童总数达到3580万。

财经网2015年8月5日刊登题为《中国出现越来越多农民工子女构成的“失落的一代”》一文，文章称，几十年来，数亿农民工离开农村家乡，涌到大城市，通常他们能在工厂里找到一份比种地收入更高的工作。这种迁徙对中国的经济繁荣至关重要——10年来，中国经济在以10％或更快的速度增长，制造业一直占国内生产总值的三分之一左右。但这些农民工的子女却过着艰难的生活。一些孩子有可能成为中国“失落的一代”，变成经济快速增长的牺牲品。文章指出，由于城市生活成本高，许多农民工把子女留在老家，由家人照顾。

2015年6月，贵州农村4名儿童服毒身亡后，大约6000万“留守”儿童的困境引发了全国关注。各级政府表示要改变现状。李克强总理承诺，“悲剧不能一再发生”，并责令政府部门加大对农村儿童的监管。经李克强总理签批，今年6月16日国务院发布《关于加强困境儿童保障工作的意见》，《意见》从保障基本生活、保障基本医疗、强化教育保障、落实监护责任、加强残疾儿童福利服务等五方面提出具体措施。

由于我国的户籍制度，此类儿童经常不符合公立学校的入学条件，这种家庭登记制度决定了公民享受的福利种类。流动儿童跟父母一样是“农村户口”，因此无法享有跟城市同龄人一样的权利。联合国《国际儿童权利公约》规定，儿童享有四大权利，即生存权、发展权、受保护权和参与权。反对一切形式的儿童歧视，想法设法要使我国每一个儿童将得到平等对待，保护儿童受教育权，保证儿童在身体、智力、精神、道德、个性和社会性等诸方面均得到充分的发展，这是课题组人员在调研过程中反复听到的各界人士的共同心声。

党的《十八大报告》指出，必须坚持促进社会和谐；推动城乡发展一体化；积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才，努力办好人民满意的教育。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》也明确提出，教育公平是社会公平的重要基础。《研究报告》强调，开展外来务工人员子女教育是促进教育均衡发展和教育公平的必然要求，也是增进都市文明与和谐发展的必然要求。今天外来务工人员子女的教育状况决定着明天都市居民素质，关注他们也就是关爱中国都市的未来，决不能让他们成为“失落的一代”。

近十几年来，北京、上海、重庆、广州、深圳等大城市在随迁子女学前教育政策上大致经历了从“政府不管”到“管理边缘化”的转变。外来务工人员子女教育尚未形成全国统一的行政治理模式，政府尚未明确由哪一个行政管理机构来统一管理。对具体城市而言，所出台的政策大都是原则性的，鼓励所辖区县分别开展符合区域特点的多元化治理模式。

面对外来务工人员随迁子女学前教育的“真空”地带，上海、北京、深圳等城市的教育管理和政策制定部门近年来首先做出一些回应。总体上说，我国都市外来务工人员子女学前教育从一开始所面临的政府不管的混乱状态，逐步发展到各地政府日渐重视，并开始将其视作都市教育的组成部分，为此，陆续出台相关文件，旨在加以适度规范管理，尤其以上海、北京、深圳等城市最为典型。虽然有些城市在不同程度上谋划了这一特殊群体的学前教育，也采取了一些措施，但总体而言，还远远不够。相对于义务教育阶段而言，目前尚未制定全国统一的有关随迁子女学前教育的管理规范，也未纳入基本公共服务范畴，在教育及管理政策上存在诸多盲点和不完善之处。

在众多城市中，上海是较为重视务工子女学前教育的地区之一。2008年8月18日，上海市教育委员会、上海市农业委员会、上海市卫生局联合颁布《关于做好本市农民工同住子女学前教育工作的若干意见》（沪教委基〔2008〕50号文件）。经过不断的完善，2013年，上海市人民政府办公厅转发市教委等四部门《〈关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校实施意见的通知〉沪府办发〔2013〕73号》文件（见附录）规定，由各区县教育部门结合实际，制定并公布本区县适龄随迁子女入园具体规定。区县教育部门可依据持《上海市居住证》且积分达到标准分值、持《上海市居住证》年限等条件，设定先后顺序，在妥善安排本市户籍适龄幼儿入园的基础上，统筹安排随迁子女进入公办幼儿园就读。来沪人员也可选择让其随迁子女进入民办学前教育机构就读。通过以“积分制”的方式统筹安排随迁子女入园问题。在此文件政策的规约下，上海各区县教育局分别制定了灵活多样的区域政策，如杨浦区、奉贤区都制定出各具特点的入园工作实施意见。所有这些政策，不仅从根本上建立起随迁子女入读公办幼儿园的规范性制度，也为和谐社会的创建奠定了重要基础。

类似于上海，深圳外来务工人员随迁子女学前教育问题多年来一直未能妥善解决，直到最近有些区成功地推出了一些开创性的新举措，顿时成为社会关注的焦点，同时极大地提升了搞好外来务工人员随迁子女学前教育的信心，确保社会的稳定与和谐。深圳针对随迁子女学前教育所施行的政策和管理有三个特点：第一，在不同教育阶段施行的管理有严宽之别，对义务教育阶段的相关管理政策比较多，而针对随迁子女学前教育阶段管理的专门性文件则较少；第二，从时间上看，加强随迁子女义务教育阶段的管理性文件出台较早，而拟定学前教育阶段的管理性文件则比较滞后；第三，就学前教育管理而言，主要集中在安全教育、普惠入园等方面，特别是鼓励区域开展创新性的探索。２０１２年６月２９日，深圳市颁布了《关于切实做好学期末及暑期学校安全工作的通知》,其中有一条专门指出，“要突出外来务工子女群体，要针对他们父母忙于工作，家庭监管难于到位等特点，组织有爱心、有热情、有能力的学校教职员工和社会志愿者与外来务工子女开展结对帮扶，加强对他们的安全教育和监管。”在２０１２年制定的《深圳市教育发展“十一五”规划暨２０２０年远景目标》中，明确提出了“合理解决非户籍常住人口子女义务教育问题”。在２０１５年２月深圳市南山区出台的《学前教育发展行动计划（２０１５—２０１７年）的意见》中，对区域整体的学前教育情况作了比较详细的规划，但问题在于规划未提及民工子女幼儿园的特殊性等问题。在深圳，由于公办幼儿园很少，９５％的幼儿园是民办园，鉴于此，该市率先探索政府主导、财政支持的学前教育公益普惠发展模式，走出了公共服务的“深圳路径”。２０１２年９月，首批５０所深圳市普惠性幼儿园“问世”。截至２０１５年１月，全市普惠性幼儿园已达６００所，基本覆盖每一个有条件的社区，财政投入６．４亿元，２２．７万在园幼儿和１．１５万名保教人员享受健康成长补贴和从教津贴。这一破冰之举在很大程度上造福于深圳外来务工人员随迁子女，为其适龄儿童接受学前教育解除了后顾之忧。

北京也面临着同样的处境。在目力所及的有关外来务工人员随迁子女的各种教育政策，基本集中在义务教育及义务教育后阶段，而对其学前教育即幼儿园阶段，则呈现出管理上的“真空”，抑或属于政府、教育主管部门施政的“边缘地带”，至今还未见到非常明确的、有力且有效的管理措施。譬如，《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０—２０２０年）》指出，要大力发展学前教育，全面提升学前教育的供给能力，形成政府主导、公办民办并举的学前教育服务体系等一系列措施，但几乎不见“外来务工人员随迁子女”等

字眼。

广州、重庆等都市的教育管理部门在发布针对外来务工人员随迁子女教育的政策信息时，只出台了义务教育及义务教育后的相关政策，尚未见到针对这一庞大的特殊群体的幼儿园或学前教育阶段的相关政策。

外来务工人员子女学前教育的主要形态是由民间力量主办的专门招收外来务工人员子女的幼儿园或者看护点。各地叫法不一，上海通常称为“民办三级幼儿园”或“看护点”，深圳称为“普惠幼儿园”。

接收外来务工人员子女入读的幼儿园面临最大的问题是：学生流动性大、教师流动性更大、生源质量弱、生源数量不稳定等，使本来办学就举步维艰的幼儿园更是雪上加霜，只能在夹缝中求得生存。

这类幼儿园的教师大多不具有教师资格证或不是学前教育出身，他们很少接受培训，缺乏与外界交流业务的机会。从年龄上看，教师以20至25岁的未婚大中专院校女性毕业生为主，70%的教师工龄在3年以内；而保育员以年龄偏大的奶奶、阿姨为主。不少教师是为了积累经验，变为成熟型教师后就跳槽到其他幼儿园，或者回原籍参加入编选拔，也有的流失到其他行业。所以这些幼儿园、看护点成了“无经验教师的成长基地”。

如上海市外来务工人员子女所在幼儿园的教师学历主要是中大专，５２．６％教师的教龄为一年以下，１０．５％的教师工作时间超过３年；教师月工资整体不高，其中２０００元以下的占４０．９％。

重庆市，７２．７％的外来务工人员子女所在幼儿园的教师是中大专学历，多数教师教龄都偏低，７年教龄以下的教师占总数的７５％；就收入来看，８８％的教师工资收入水平低于４０００元／月，４６％的教师低于３０００元／月，甚至有约１７％的教师工资水平低于２０００元／月。

广州市外来务工人员子女所在幼儿园的教师学历以中大专为主，有１４．２９％的教师是高中学历，６６．６７％的教师的工资在２００１—３０００元之间；深圳市，外来务工人员子女所在幼儿园的师资来源较差，大多来自贵州、云南等学前教育班，学历普遍不高，大部分教师不具备幼儿园教师资格证，教师工资处于国家最低工资水平。

深圳市外来务工人员子女所在幼儿园的师资来源较差，大多来自贵州、云南等学前教育班，学历普遍不高，所以师资培训的任务重、力度大。除了省级园、市级园里的教师保证有专业证书,其他级别园内无法保障。

调查研究发现，教师复杂化的职业认同与背离是重要原因。不少教师表现出对职业身份认同的迷茫，一方面觉得是教师，另一方面又觉得是普通的打工者，导致育人行为出现偏差。在工作场合，她们感受到作为教师的责任感和自豪感；下班后她们也逛夜店、上网吧、着奇装异服，觉得和其他打工者没什么根本区别。这种心态有时会影响到他们发脾气、打骂孩子，因为她们觉得，反正只是一个打工者，大不了被开除，可以去其他的民办幼儿园。

当然，导致这种“打工者”心态的根本原因，还是在于外来务工人员子女幼儿园教师待遇普遍较低，大致为每月2000至3000元，往往不提供社保医疗等待遇。这样的收入水平在都市中只能算勉强维持，使得教师职业幸福感不强。

在基础教育投入多、教育教学水平较高的大都市里，教师的在职发展机制大多十分健全，但在这类幼儿园却难以看到教师的专业发展前景。因为没有政策的支持，所以这类幼儿园教师也缺失校内外各类教师专业发展的平台。尤其是对幼儿园的举办者来说，只要实用、够用就行，基本上不会为教师专业发展搭建平台。所以，这些幼儿园教师没有任何专业成长的序列化平台，没有“以赛代练”的各种竞赛，没有分层分类的培训。几乎所有的被访谈教师都表示，没有见过市、区学前教育教研员来园指导过，基本上不认识教研员、不知道教研员的名字。园内的所谓教研活动仅是走过场而已，因为缺乏专家型教师的引导，教研活动的质量属于“萝卜烧萝卜”层次（某园长语，对应的是“萝卜烧肉”，“肉”即隐喻高水平的骨干，“萝卜烧萝卜”即隐喻低水平重复）。另外，教师们也普遍表示，教研活动的开展无主题、无结构、无定期，开展得较为随意和零散，基本上是名存实亡，低效无序。这些问题严重制约了外来务工人员子女幼儿园教师队伍的专业发展。

这类幼儿园在教师专业发展资源上的投入基本是空白的。在公办系统中，政府对教师专业发展的资源投入是非常强有力的。教师每年都有人均专项经费的保障，区域性的轮训、网络培训、校本研修等体系非常完备，学校有充足的经费为教师购置各类学习书籍，选派教师外出参访、挂职锻炼、聘请高端学者来校讲座、组织研讨会等。但在外来务工人员子女幼儿园教师专业发展资源上，政府对办园者只是倡导，但基本上没有实质性的资源配置和经费投入，而办园者更无动机和动力为教师投入发展资源。在调查访谈中，外来务工人员子女幼儿园教师们普遍表示：她们渴望得到专业发展的机会，渴望听到专业讲座，接受专业指导。以上海为例，目前这些幼儿园教师能得到的专业发展资源基本上来自慈善组织和其他社会组织。如2015年7月2日，上海市慈善基金会联合之路专项基金“萌芽计划”项目委托中国福利会托儿所，为闵行区45所民办三级幼儿园的园长及教师开展为期两天的课程培训，以加强闵行区外来务工人员子女学龄前教育的质量，改善此类幼儿园缺乏专业教师的现状。此次培训由中福会托儿所的教师现场授课，通过讲课与实践技能相结合的方式向民办幼儿园教师传递学龄前儿童的教育方法。课程内容由中福会托儿所的教师们通过前期走访调查而专门编写，并符合闵行区民办幼儿园实际需求，不仅实用性强，且内容浅显易懂。又如一些高校也会在社会实践中关注到外来务工人员子女教育问题。上海师范大学、华东师范大学的团学部门以及陶行知研究中心等不定期地组织教师、学生到外来务工人员子女幼儿园支教，或为这些学校的教师开设一些讲座。

仅有少部分区县有明确的政策性支持，如上海市浦东新区在对民办幼儿园的专项财政投入中设立了“专业支持”项目，将所有民办园教师纳入与公办幼儿园统一的培训渠道进行在职培训，师资培训经费每年200元／人，每年约30万元左右。颇为可喜的是，最近地方政府也关注到了这块工作，如上海市奉贤等区教育局已经组织专门针对外来务工人员子女幼儿园举办者的培训，这些培训主要涉及政策、管理和安全等内容。诚然，触及专业领域、惠及普通教师的培训还远远不足。

各都市外来务工人员均反映所在地区的学前教育存在的问题中最大的问题是子女入

园难、入园贵。如广州市，６４．３８％的外来务工人员子女家长认为所在地区公办幼儿园数量不足、入园难，４８．１３％的家长认为民办园收费太高、入园贵；重庆市，有３２．５％的家长认为公办幼儿园数量不足，入园难；且２６．７％的家长认为民办园收费太高，入园贵。

部分都市外来务工人员反映所在地区学前教育存在的问题

   作为全世界首屈一指的人口大国，我国0至6岁的儿童多达1.3亿，占全球该年龄段儿童总数的五分之一，但学前教育经费长期以来仅占全国教育经费总投入的1.2％—1.3％，且十年来徘徊不前。这个比例相对于发达和很多发展中国家都是很低的，更与1.3亿的学前儿童规模极不相称，很难支撑我国学前教育事业的健康、快速发展。由于我国对学前教育的不重视、财政投入的不足等问题，使得学前教育成为整个教育发展的“短板”。该书主编陆建非教授指出，“本书研究的不仅仅是教育问题，同时还涉及诸多话题，如户籍制度的改革、特大城市的入口限制、生育政策的调整及利弊得失、数字革命对幼儿教育及成长的影响、绘本阅读的功效、文化融入的艰难、社会偏见的顽固、城乡差别与贫富差距、家园互动教育／融合教育、环境及食品安全、儿童权益的保护、儿童常见病、三代之间的关系、全球化对儿童成长的影响等。”

他领衔的课题组在报告中特别提出在政府资金有限的情况下，我们要把钱花在真正需要的地方。陆建非说，“美国著名教育家霍勒斯·曼提出了公共教育思想，即‘多一所学校就少一座监狱’，这一名言令人警醒，值得记取。”地方政府应改革教育财政的拨款方式，为外来务工人员子女接受学前教育提供更多的机会与质量保证。例如可以实行“生均拨款制度”，不分公立园还是私立园，按照其接纳外来务工人员子女的数量拨付相应的财政经费。也可以实行教育券制度，将政府预算内教育经费按生均经费标准直接分配给流动幼儿家庭，由幼儿及其家长自由选择幼儿园。

此外，在扩大学前教育资源方面，政府也可试行普惠性民办园、民办三级园认定制度，由第三方评估，遴选出遵纪守法，质量尚可，有发展潜力的此类幼儿园，加大扶持力度，使其成为公共资源的有机补充部分。通过购买服务、减免税费租金、以奖代补、公办与民办对口帮扶等方式，扶持民办园发展，引导民办园走公益、普惠之路，从而提高政府针对外来务工人员子女的公共服务能力。而不是良莠不分，全面封堵。

随着“二孩政策”的实施，学前教育的供需矛盾越发突出，从长计议，政府应大力鼓励和支持社会各种力量参与幼儿园发展。根据实际情况，降低民办幼儿园的办园“门槛”。通过公办民助、民办公助、国有民办、公办学校转制、中外合作办学等多元办学形式，动员和吸引更多社会资本投入外来务工人员子女教育事业，以缓解当下学前教育资源不足，入园难，入园贵的困境。

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（供稿：上海师大陶行知研究中心摄影：宣传部编辑：新闻中心）