德国《基本法》规定,高等教育属于各州管理的事务，但同时，法律赋予了联邦政府与各州进行高等教育科研合作的权利——“联邦及各州可经商定共同对具有跨地区意义的教学科研项目发挥作用。除有关科研基建及大型设备的协定以外，凡是涉及高校的协定均需得到所有联邦州的一致同意。”这一条款为德国联邦政府参与高校教学科研管理工作提供了法律依据。
为积极应对高校教育和科研领域的各类挑战，提升德国高等教育的国际竞争力，为高校的教学与科研创造良好的框架条件，德国联邦政府近年来加强了财政投入力度，先后出台了多种支持政策，以有效提升德国高等教育的吸引力。德国高等教育呈现大众化和国际化的发展趋势，但在此过程中，也遇到了一些矛盾。
规模扩大使大学文凭“贬值”
德国高等教育的大众化和国际化使高校新生人数逐年刷新。2016年，德国高校新生人数首次超过参加职业教育的人数。其中，绝大多数学生选择到学术型综合大学就读。因此，德国综合大学的规模不断扩大，学生人数已经达到应用型专科大学学生人数的1.7倍。此外，随着高等教育国际化办学程度的提高，外国留学生人数也逐年增加，且占比不低。根据2016年德国教育报告，2014年的外国留学生比例已接近两成。
德国大学一直有“宽进严出”之说，因此，新生人数的递增绝不代表大学毕业生人数也会相应增加。事实上，德国高校学生辍学率一直居高不下。据德国高校与科学研究中心估测，约1/3的学术型综合大学学生和1/4的应用型专科大学学生无法完成学业，其中包括主动放弃学业的学生。建筑工程专业学生辍学率甚至高达50%。
学术型综合大学的扩招不仅给自身带来严重负担,而且影响到教研质量，近年来出现下滑趋势。据评估，德国学术型综合大学本科教学质量低于应用型专科大学。除师资队伍的问题之外，学生生源也是影响教研质量的重要因素。随着博洛尼亚进程的推进，德国大学的国际化程度比以往任何时候都高，外国留学生人数已超过30万，且呈现逐年上升趋势。然而，部分留学生的语言水平尚未达到自如开展大学学业的水平，甚至影响了正常的课堂教学。“时代在线”有文章称，德国大学教师在课堂上经常遇到一些根本没有大学学习能力的留学生。课堂上一旦轮到外国留学生做报告，就常有德国学生选择离开教室的情况。
此外，自博洛尼亚进程推进之后，德国高校基本上都放弃了原有的教育模式和体系，采用英美大学的学士和硕士两级教育结构。如今的学士和硕士学位和德国大学传统的硕士工程师和文科硕士学位相比，含金量有所降低。
同时，博士文凭同样有“贬值”的趋势。由于应用型专科大学的生存空间不断被学术型综合大学所挤压，应用型专科大学为提升自己的竞争力也不得不通过各种渠道、动用各种资源，争取与学术型综合大学同样的权利。应用型专科大学以往必须和学术型综合大学联合培养博士，现如今部分应用型专科大学已经获得博士学位独立授予权。因此，德国学术型综合大学的文凭变相“贬值”。
高教新发展凸显教师资源短缺
博洛尼亚进程启动以来，德国绝大多数高校都调整为本科、硕士两级学制。随着新学制的引入，大量新专业诞生。例如，德国高校积极应对劳动力市场的变化，增设可再生能源、老年病学、健康科学领域的新专业以及新型复合型专业，如经济心理学、媒体信息学等。高校的课程设置更为丰富，德国高校发展中心统计数据显示，如果将每所大学的课程设置都统计在内的话，2016年德国高校的课程设置（指学生从入学到毕业可选择的课程学习顺序）达到18300种，比10年前翻了一番，其中本科阶段的课程设置约9900种，硕士阶段约8400种。
但是，这导致德国高校教师资源紧缺，兼职教师的比例近年来急剧上升。据统计，兼职教师数量由41000名上升到了90000名，兼职教授数量从1300名增加到了1700名。全德2/5的高校教职人员来自校外。德国联邦教研部在“高校科研促进教学专业化”项目框架下开展的一项针对高校教学人员结构的调查表明，德国高校仅有不到一半的教学任务由教授完成。从讲授课、讨论课、实践课和练习课4个类别来看，仅6成的讲授课程由教授完成。
面对大学新生注册人数不断刷新、教研人员长期编制缺口大以及教授评审流程和机制极其严苛且有诸多限制等问题，德国联邦政府制定了“终身教席项目”。未来，德国大学将增设1000个无限期教授席位，使得德国大学教师享有更多的法律保障，也能为德国大学留住人才。
在科研后备人才培养方面，德国科学联席会议一致通过了一项联邦与各州共同承担的“科研后备人才资助项目”。2017年至2032年之间，德国联邦政府将提供总额为10亿欧元的资助，帮助高校科研后备人才规划学术道路，为德国大学留住国内外优秀青年科学家。
大众化和国际化使高校财政增压
自上世纪60年代以来，德国学术型综合大学的招生规模不断扩大，原因是高中毕业生更愿意到学术型综合大学就读。但实际上只有小部分大学生对科研工作感兴趣，并真正有能力开展科研工作。如前文所及，目前学术型综合大学的学生人数已经达到应用型专科大学学生人数的1.7倍。
德国大部分高校免收学费，仅收取50欧元至150欧元不等的管理费。学术型综合大学招生规模扩大，除少数精英大学以外，政府并没有提高绝大多数高校的财政投入，导致德国大学常年财政资助不足。
因此，部分联邦州又开始考虑引入大学收费制度。但是“大学学费”这一话题关系到学生个人和家庭的实际问题，经常作为州议会选举的话题成为舆论的焦点。最终的结果往往是本国学生、欧盟学生以及外国学生的待遇不同。例如，2016年，巴符州政府又一次提出征收学费,决定向所有非欧盟国家大学生收取每学期约1500欧元学费，并在原来60欧元管理费基础上增加10欧元。该州注册外国学生中非欧盟国家学生为24173名，占比约70%。
高等教育国际化为德国高校赢得了更为多元的学生群体，但同时令本已捉襟见肘的高校财政更加吃紧。联邦州希望通过这一筹资渠道来解决财政紧缺问题。
总之，德国高校学费制度略显混乱，不仅各联邦州政策不同，且政策不断变化，政策的稳定性和延续性遭到破坏。仅本世纪以来，德国大学学费就经历了从不收学费到逐步收取学费、取消学费再到引入学费的过程。
德国联邦政府通过加大大学生助学金的资助力度来缓解大学生的经济负担。原本由联邦和州政府共同承担的联邦助学金，自2015年起全部由德国联邦财政承担。2016年德国联邦政府继续增加8.25亿欧元经费资助。自2016年8月1日起，资助额度和收入减免额上调7%；独立生活的大学生住房补贴达250欧元，每月的最高助学金从670欧元增长到735欧元；子女补贴每人130欧元。申请者的自有财产最高额度从年度5200欧元上升到7500欧元。政策调整后，受惠的大学生人数会在原来的基础上增加11万。
建设精英大学和创新大学
德国世界顶尖大学的数量有限，大部分大学水平相当，但各有特色。从最为权威的世界大学排名来看，德国大学与英美大学相比，存在较大差距。例如，在《泰晤士高等教育副刊》世界大学排名（2015-2016）中，前20名世界顶尖大学中没有一所德国大学，仅慕尼黑大学进入前30名，位列第29名。在世界大学学术排名（简称“交大排名”）中，德国大学的排名更不理想，前40名顶尖大学里根本没有德国大学的身影，排名最靠前的是海德堡大学，位于第47名。
为提升德国大学在全球的学术竞争力、影响力和知名度，德国联邦教研部自2006年起通过与16个联邦州政府共同签署的《大学卓越倡议》，为德国精英大学提供额外资助。2016年，联邦政府继续加大财政力度，出台了高校科研一揽子方案，并将“大学卓越倡议”提升为一项长期的“大学卓越战略”，为大学高精尖科学项目研究提供资助，切实提高德国大学的科研国际竞争力。联邦和州政府按照3∶1的比例，每年投入5.33亿欧元资金。
从《大学卓越倡议》中受益的主要是学术型综合大学。为促进高等教育的公平竞争，德国联邦政府面向应用科学大学和中小规模大学，提出“创新大学”的资助倡议。该倡议旨在强化高校在地区创新体系中的战略角色，帮助在理念、知识以及技术转换方面与经济社会有着良好互动的高校在特定研究领域形成自己的特色。
（作者：毛小红，单位：上海外国语大学）
【数据链接】
德国联邦统计局数据显示，德国共有426所高校，其中学术型综合大学106所，应用型专科大学216所，行政管理类应用专科大学30所，艺术类院校52所，师范大学6所，神学院16所。
2015年德国高校总经费支出为500亿欧元，其中学术型综合大学（不包括医学机构）经费支出为203亿欧元，应用型专科大学59.23亿欧元，行政管理类应用专科大学3.75亿欧元，艺术类院校6.21亿欧元，师范大学1.43亿欧元，神学院4300万欧元。
2016至2017学年，德国大学注册学生人数约280万，增长1.8%，创历史新高。其中，学术型综合大学学生人数177.36万；应用科学大学学生人数95.75万；艺术类院校学生人数3.61万；行政管理型应用科学大学学生人数3.89万。全德高等教育教职员工共68.44万。（新闻来源：中国教育报）
